Artikel:

Rubriek:

Auteur:

Inhoud:

30 januari 1998

Jurisprudentie

B.J.M. Veldhoven

Gemeente kan strafrechtelijk worden vervolgd

Merkwaardig oordeel

Pikmeer II bewijst ongelijk

Op 6 januari 1998 heeft de strafkamer van de Hoge Raad voor de tweede keer uitspraak gedaan in de zogenaamde ‘Pikmeer-kwestie’. De eerste uitspraak was van 23 april 1996. Deze uitspraak heeft alom tot verontwaardiging geleid. De recente uitspraak bewijst dat de commotie terecht was.

Het Friese vaarwater de Groundam moest voor de scheepvaart op diepte worden gebracht en dus besloot de gemeente Boarnsterhim tot baggeren. Het uitgebaggerde slib (klasse III) mocht vanzelfsprekend vanwege verontreiniging niet zomaar worden gestort. Toch liet de verantwoordelijke ambtenaar dit storten in het Pikmeer, een uit milieuhygiënisch oogpunt volstrekt onverantwoorde en ook bij de wet verboden handeling.
De ambtenaar die hiervoor ter verantwoording werd geroepen, werd door Rechtbank en Hof veroordeeld. Deze veroordeling werd in het eerste Pikmeer arrest door de Hoge Raad vernietigd.
De belangrijkste reden daarvoor was dat de hoge raad aannam dat de gemeente Boarnsterhim voor dit feit niet strafrechtelijk kon worden vervolgd. Waarom niet? Omdat bij de invoering van de strafbaarheid van rechtspersonen is onderkend dat openbare rechtspersonen (zoals gemeenten) wel eens anders beoordeeld zouden moeten worden, dan u en ik. Namelijk wanneer het om een specifieke overheidstaak gaat. De Hoge Raad heeft een enkele keer die immuniteit in het verleden aangenomen. Omdat de Hoge Raad ervan uitging dat – maar zeker was dat niet – het handelen van Boarnsterhim binnen de bestuurstaak viel, achtte hij immuniteit aanwezig en kon de gemeente niet worden vervolgd. Omdat de ambtenaar die de feitelijke leiding had over de baggerstort zo nauw verbonden was met het handelen van de gemeente kon deze ambtenaar evenmin worden vervolgd.
Deze uitspraak heeft tot grote commotie geleid. Het is moeilijk te begrijpen dat een burger zonder meer strafbaar is voor illegale stort, terwijl een gemeente vrijuit gaat als zij hetzelfde doet. Ook een gemeente behoort voordat zij bagger gaat storten, te beschikken over alle benodigde vergunningen.
De jurisprudentie van de Hoge Raad was dan ook redelijkerwijs niet meer staande te houden, omdat zeker naar maatschappelijke opvattingen het handelen van de gemeente op dezelfde voet moet worden beoordeeld als het handelen van private personen.
Hoogstens voor zeer uitzonderlijke situaties, waarin een overheid in een soort noodtoestand vanwege het uitoefenen van de overheidstaak, strafbare feiten moet plegen, kan een rechtvaardiging aanwezig zijn, maar dergelijke rechtvaardigingen gelden reeds in het strafrecht en gelden uiteraard ook voor private personen in vergelijkbare omstandigheden.

Gemeente kan strafrechtelijk worden vervolgd

De Hoge Raad wees op 23 april 1996 de zaak terug naar het Hof Leeuwarden om te laten vaststellen of de gemeente daadwerkelijk in het kader van haar publiekrechtelijke taak had gehandeld. Deze kwam tot het oordeel dat de gemeente zich min of meer had gedistantieerd van de werkzaamheden, onder andere omdat er geen stortvergunning aanwezig was en dus niet in het kader van haar publiekrechtelijke taak had gehandeld. De gemeente kon dus strafrechtelijk worden vervolgd, en ook de ambtenaar. Het Hof veroordeelde de ambtenaar wederom tot f. 1.500,- boete. Verwacht had mogen worden dat de Hoge Raad in zijn tweede uitspraak het oordeel van het Hof zou hebben gevolgd.

Maar de Hoge Raad komt eerst (ruim 20 bladzijden lang) terug op de eerder genoemde – en niet langer houdbaar geoordeelde – regel dat lagere overheden niet vervolgbaar zijn wanneer zij in het kader van hun overheidstaak hebben gehandeld. De Hoge Raad nuanceert deze regel en oordeelt dat deze in brede maatschappelijke kring niet langer wordt geaccepteerd, om de simpele reden dat ook de overheid zich aan de wet heeft te houden en in beginsel strafrechtelijk vervolgbaar dient te zijn indien zij dit niet doet.
De Hoge Raad komt vervolgens tot het (bevredigende) resultaat dat de regel aanpassing verdient en wel in die zin, dat immuniteit alleen dan nog aangenomen mag worden, indien de betreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen worden verricht. En dit in het kader van de uitvoering van de bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijke verkeer deelnemen.
Deze clausule lijkt dus alleen in uitzonderlijke situaties immuniteit op te leveren. Wel blijft de vraag of een overheid die in die uitzonderlijke situaties de wet bewust overtreedt, terwijl dat niet nodig was, vrijuit zal gaan. Afgewacht zal moeten worden hoe dit uitpakt.

Merkwaardig oordeel

Enigszins merkwaardig echter komt de Hoge Raad vervolgens tot het oordeel dat de gemeente in casu toch immuniteit geniet. Dit lijkt te komen doordat de Hoge Raad in zijn eerste uitspraak nu eenmaal een ander standpunt had ingenomen en hij uit een oogpunt van rechtszekerheid aan dat onjuiste standpunt wilde vasthouden.
Ik acht dit merkwaardig, omdat de motivering niet overtuigt: de Hoge Raad spreekt de ambtenaar opnieuw vrij omdat volgens de Hoge Raad het uitdiepen van de vaart en het storten van het slib in het Pikmeer zo nauw aan elkaar verbonden waren, dat de ene gedraging niet los van de andere kan worden gezien en oordeelt dat het in casu een als zodanig bij de wet opgedragen overheidstaak is.
Dat begrijp ik niet. Het moge zo zijn dat het op diepte houden van vaarwegen een publieke taak is, daar kan nooit onlosmakelijk mee verbonden zijn dat het vrijkomen van klasse III slib zonder vergunning wordt gestort. De Hoge Raad had mijns inziens dienen vast te stellen dat aan het uitdiepen onlosmakelijk verbonden behoort te zijn het op milieuhygiënisch verantwoorde wijze en conform de wet doen storten van baggerspecie. Het is niet duidelijk waarom die taak enerzijds en het niet behoorlijk uitvoeren van een onderdeel van die taak niet los van elkaar beoordeeld mochten worden, ook volgens de eerdere jurisprudentie. In dit opzicht blijft de uitspraak zeer onbevredigend.
Zowel Pikmeer I als Pikmeer II zijn wat het eindresultaat betreft, hopelijk de laatste stuipen van een tot op heden niet meer passende wetsuitleg. De leer van Pikmeer II is dat het Openbaar Ministerie de vrijheid heeft om de overheid net zo hard of zacht aan te pakken als zij met de burger doet indien de omstandigheden vergelijkbaar zijn. Dat geeft in ieder geval het rechtsgevoel bevrediging.

Zie voor vervolg bericht van 5 maart 1998: "Pikmeer II leidt tot acht vervolgingen"

Mr B.J.M. Veldhoven
is advocaat en gespecialiseerd in milieurecht met name op het gebied van afvalstoffen.
Postbus 85852, 2508 CN Den Haag
telefoon (070) 365 23 00

e-mail: secretariaat@veldhovenadv.nl

 


© Uitgeverij Noordhoek BV