Artikel:

Rubriek:

Auteur:

Inhoud:

15 mei 1998

Jurisprudentie

B.J.M. Veldhoven

Minimumstandaard
Concurrentie
Gelijkheidsbeginsel
Erg lang

Beleid verwerking fotografisch afval in MJP aanvaardbaar

De Raad van State vindt het beleid voor de verwerking van fotografisch afval aanvaardbaar, ook al kan dit leiden tot een zekere mate van concurrentienadeel. De uitspraak is redelijk exemplarisch voor het feit dat het terugdraaien van beleidsbeslissingen door rechters maar zeer zelden wordt gedaan. Na een marginale toetsing trekt de overheid aan het langste eind. De procedure daarvoor duurt echter wel erg lang.

Op 6 november 1997 heeft de Raad van State in een bodemgeschil een uitspraak gedaan of het beleid voor de verwerking van fotografisch afval van de Minister van VROM aanvaardbaar is. De uitspraak viel in een zaak over een revisievergunning voor het bewerken van afval die voornamelijk gericht was op het terugwinnen van zilver. Het verwerkingsbedrijf had beroep aangetekend tegen de verleende vergunning, omdat het bezwaar had tegen een aantal voorschriften. Het ging met name om de vraag of het beleid, zoals dat was vastgelegd in het toenmalige MJP I, aanvaardbaar was, ook als dat kon leiden tot concurrentienadeel. Maar geen van de aangevoerde bezwaren vonden bij de Raad van State enige genade, en werden daarom afgewezen.

Minimumstandaard

De vergunning schreef voor dat na 1 november 1995 de afvalstromen afgegeven moesten worden aan een be- of verwerker die beschikte over een vergunning om de reststoffen te bewerken tot een verglaasd of gelijkwaardig geïmmobiliseerd residu. Daar maakte het bedrijf bezwaar tegen, want men wilde reststoffen afgeven aan een vergunninghouder die voldoet aan de minimumstandaard. De Afdeling oordeelde echter dat de Wet milieubeheer uitdrukkelijk de mogelijkheid biedt om in de vergunning voor te schrijven aan wie de afvalstoffen moeten worden afgegeven. Aangezien ten tijde van het besluit slechts een beperkt aantal personen in staat was om de stoffen te verglazen of gelijkwaardig te immobiliseren, vond men dit voorschrift aanvaardbaar.

Daar komt bij dat de verglazingstechnologie op dat moment door VROM werd aangemerkt als de minimumstandaard. Tegen dit in het MJP neergelegde beleid maakte het bedrijf verder bezwaar, omdat de verglazingstechnologie omstreden zou zijn, en ook in de toekomst losgelaten zou worden. Ook hiervoor zag de Afdeling geen grond. Het begrip hoogwaardige verwerking staat centraal en de Afdeling meent dat ten tijde van het besluit geen ander operationeel alternatief voor de verglazingstechniek aanwezig was.

Concurrentie

Maar het bedrijf formuleerde nog meer bezwaren. Men voerde aan dat er maar één verwerker met de verglazingstechnologie werkzaam was, zodat dat bedrijf een monopoliepositie had. Men meende daardoor ernstig in zijn concurrentiepositie te worden geschaad. Aangezien het betreffende bedrijf zich ook met de inzameling bezighield en de investeringen die dat bedrijf had gedaan niet specifiek op de verwerking van fotografisch afval waren gericht, was er ook geen noodzaak tot voortzetting van het verglazingsbeleid. De Raad van State was het er mee eens dat onderlinge concurrentie een belangrijke factor is en dat dat ook zo wordt bepleit in het MJP. Voor fotografisch afval mocht ervan worden uitgegaan dat er tenminste twee verwerkers de verglazingstechnologie zouden toepassen, zodat concurrentie zou ontstaan. Daarom werd de invoeringsdatum van de verplichte afgifte aan verglazers opgerekt toen bleek dat het operationeel worden van de twee installaties vertraging opliep. Later is gebleken dat een van de twee kandidaten uiteindelijk de technologie niet ging toepassen.

Daarmee zat de Minister tussen twee vuren. De Raad vond van belang dat inmiddels investeringen waren gedaan om het verglazingsbeleid tot stand te brengen en vond het gebrek aan concurrentie meer het gevolg van de besluitvormingsprocessen van de partijen in de branche, dan dat de Minister zelf daarover verwijten waren te maken. Het was dus aanvaardbaar dat de Minister het verglazingsbeleid toch handhaafde om alle eindverwerkers ertoe te bewegen een gelijkwaardige techniek toe te passen. Uiteindelijk zou dan vanzelf concurrentie ontstaan.

Gelijkheidsbeginsel

Het bedrijf voerde voorts nog aan dat de Minister in dit geval van het beleid had behoren af te wijken om te voorkomen dat de monopoliepositie van de enige verglazer tot te hoge tarieven zou leiden. De Afdeling wijst erop dat het bevoegd gezag middelen heeft, zowel volgens de Wet milieubeheer als volgens de Provinciale milieuverordening om in te grijpen bij te hoge tarieven. Er was dus een mogelijkheid om corrigerend op te treden.

Tenslotte beriep vergunninghouder zich op het gelijkheidssbeginsel en stelde dat aan een aantal andere inzamelaars en be- en verwerkers van fotografisch afval nog niet de verplichting was opgelegd tot be- en verwerking van deze stroom met verglazingstechnologie. Het betoog was dat volgens het gelijkheidsbeginsel er een overgangsperiode moest worden aangehouden, waarin de ene marktpartij niet in een ongunstiger positie verkeert ten opzichte van de andere.

De Afdeling verwierp ook dit argument. De situatie van ongelijke verplichtingen doet zich slechts tijdelijk voor, omdat de vergunningen van concurrenten een beperkte duur hadden en ook zouden worden aangepast. Die periode was niet onverantwoord lang. Het concurrentienadeel dat vergunninghouder hierdoor kon ondervinden was naar verwachting niet onevenredig groot ten opzichte van het milieuhygiënisch belang bij toepassing van het beleid. Daarom kon worden vastgehouden aan de beoogde ingangsdatum van het beleid. Bovendien oordeelde de Afdeling dat indien er niet voldoende tijd zou zijn om de techniek te ontwikkelen, de stoffen in principe afgegeven konden worden aan een derde, zolang er voldoende capaciteit op de markt aanwezig was. Indien de capaciteit te beperkt zou zijn, kon ontheffing van de afgifteverplichting worden verleend.

Erg lang

Tot zover deze uitspraak. Opvallend is dat tussen deze uitspraak en de verlening van de vergunning twee jaar is verstreken. Dat is erg lang voor het management van een bedrijf om in te spelen op de juridische afloop. Kennelijk had ook een schorsingsverzoek geen baat gebracht. De indruk bestaat dat het terugdraaien van beleidsbeslissingen teveel van het goede is voor rechters, zodat vaak met zeer marginale toetsing de overheid toch aan het langste eind trekt. Bovendien hebben beroepen vaak tot gevolg dat iedereen stil blijft zitten, ook de beleidsmakers. Het zou toch mogelijk moeten zijn om in de organisatie van de rechtspraak zodanige verbeteringen te brengen dat uitspraken als deze binnen een half of driekwart jaar worden gedaan, zodat de markt sneller duidelijkheid heeft.

Mr B.J.M. Veldhoven
is advocaat en gespecialiseerd in milieurecht met name op het gebied van afvalstoffen.
Postbus 85852, 2508 CN Den Haag
telefoon (070) 365 23 00

e-mail: secretariaat@veldhovenadv.nl

 


© Uitgeverij Noordhoek BV