Artikel:

Rubriek:

Auteur:

Inhoud:

21 augustus 1998

Jurisprudentie

B.J.M. Veldhoven

Waar ging het om?

Prejudiciële vragen

Antwoord op de eerste vraag Antwoord op de tweede vraag Conclusie

VROM teruggefloten door Europese Hof

Het Ministerie van VROM heeft ten onrechte vergunningen geweigerd om afval dat bestemd is om nuttig te worden toegepast te exporteren. Het Europese Hof van Justitie bepaalde recent dat het argument van VROM, zelfverzorging ter bescherming van de eigen verwijderingsstructuur, niet geldt voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Een uitspraak met verstrekkende gevolgen voor VROM en de Europese markt voor afvalstoffen.

Op 25 juni 1998 heeft het Hof van Justitie te Luxemburg een zeer belangrijke uitspraak gedaan in een geschil tussen het afvalverwerkingsbedrijf Dusseldorp B.V. en de Minister van VROM. In deze zaak was de vrije export van gebruikte oliefilters binnen het gebied van de Europese Unie in het geding. Dusseldorp was bij de Raad van State in beroep gegaan tegen een ministeriële weigering om de filters te mogen exporteren naar Duitsland. Op 23 april 1996 deed de Raad van State daarover uitspraak. In die uitspraak werden vragen aan het Europese Hof gesteld over de uitleg van de toepasselijke EEG-verordening (Vo 259/93 inzake de overbrenging van afvalstoffen). In de uitspraak van het Hof die nu is gedaan wordt duidelijk stelling genomen tegen het beleid van de Minister van VROM zoals dat gold krachtens het Meerjarenplan Gevaarlijke afvalstoffen I uit 1993 (MJP BGA I). Dit plan is inmiddels vervangen door MJP-GA II, vastgesteld in 1998.

Waar ging het om?

Er worden per jaar in Nederland bij de bekende 10.000-km beurten oliefilters verwisseld. Een Duits bedrijf heeft een ingenieus recyclingsysteem ontwikkeld om alle componenten van de gebruikte oliefilter terug te winnen: nadat de filter uit elkaar is gehaald, worden de restanten olie opgevangen en opgewerkt tot olieproduct, de papierfractie wordt ingezet als conditioneringsmiddel, de kunststoffractie als substituut-brandstof en de metaalfractie wordt na reiniging geschikt gemaakt als grondstof voor de staalindustrie.

De Nederlandse inzamelaar Dusseldorp wilde voor dit doel Nederlandse oliefilters exporteren naar Duitsland. De Minister van VROM verbood dit, omdat de filters ook in Nederland kunnen worden gerecycled: de olie, het papier en de kunststof leverde nuttige warmte op bij de AVR en de in het verbrandingsproces resterende metaalfractie was beschikbaar voor de staalindustrie. Daardoor hoefde deze Nederlandse verwerker geen dure brandstoffen te kopen, wat mede van belang was om haar rendabel te laten draaien. De beginselen van zelfvoorziening en nabijheid werden in stelling gebracht om de oliefilters in Nederland te houden. Het MJP-GA I bevatte de regeling dat uitvoer niet was toegestaan tenzij de verwerking van de filters in het buitenland hoogwaardiger was. Ook werd op grond van het beginsel van zelfverzorging voorgeschreven dat de uitvoer van te verbranden gevaarlijk afval zoveel mogelijk moest worden beperkt. Omdat VROM er in eerste aanleg niet van overtuigd was dat het Duitse proces hoogwaardiger was, werd de export verboden.

In de procedure die volgde op de weigering werden de bezwaren ongegrond verklaard. Ook een bezoek van twee ambtenaren van het Ministerie van VROM aan Duitsland leidde niet tot een andere conclusie. Deze ambtenaren vonden de verwerking niet hoogwaardiger dan in Nederland. Daarop volgde beroep bij de Raad van State tot nietigverklaring van het besluit. Het belangrijkste argument was dat naar het oordeel van Dusseldorp het besluit onverenigbaar was met het recht van de Unie, meer in het bijzonder met de tekst van Verordening 259/93.  

Prejudiciële vragen

Voor zover in deze zaak relevant, stelde de Raad van State twee vragen aan het Hof:

1) Mogen de beginselen van zelfverzorging en nabijheid worden gebruikt om afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing in Nederland te houden of mogen die beginselen alleen worden toegepast wanneer afvalstoffen in Nederland moeten worden verwijderd in de zin van vernietigd of gestort.
Het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering is heel essentieel: de Europese kaderrichtlijn voor afvalstoffen mikt primair op zoveel mogelijk preventie, vermindering van afvalstoffen, nuttige toepassing en bevordering van hergebruik van afvalstoffen. Omdat dat niet altijd mogelijk is, wordt voorts het opzetten van een geïntegreerd net voor de verwijdering van afvalstoffen op communautair en nationaal niveau bevorderd. Wanneer zo'n verwijderingsnet is opgezet, is het natuurlijk logisch om de capaciteit zo goed mogelijk te gebruiken. Maar dan alleen voor afvalstoffen die moeten worden verwijderd en niet voor stoffen die nuttig worden toegepast.

2) Mag de Minister Nederlandse ondernemingen verplichten afvalstoffen die voor nuttige toepassing bestemd zijn, zoals deze oliefilters, af te geven aan een nationale onderneming die een exclusief recht tot verbranding heeft? Mag die verplichte aanbieding worden gegrond op de wens om het voortbestaan van de Nederlandse verwijderingsstructuur te beschermen?

Antwoord op de eerste vraag

In feite wilde de Raad van State weten of er omstandigheden zijn waardonder de export van recycleerbare stoffen kon worden verboden ter bescherming van de eigen verwijderingsstructuur. Het Hof neemt hier duidelijk stelling: op grond van een nadere uitleg van tekst en strekking van de exportverordening en de kaderrichtlijn wordt vastgesteld dat de beginselen van zelfverzorging en nabijheid niet gelden voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Dus in beginsel vrij verkeer van deze afvalstoffen. Interessant is dat het Hof aan de Europese wetgeving ontleent dat dit soort afvalstoffen vrij tussen de Lidstaten moeten kunnen circuleren, teneinde de nuttige toepassing in de gehele gemeenschap te stimuleren. Tenzij het vervoer gevaar voor het milieu oplevert. Voor nuttige toepassing geldt daarom een soepeler procedure dan voor verwijdering. De beginselen van zelfverzorging en nabijheid geven een te grote beperking wanneer deze voor nuttige toepassing zouden gelden.

Nederland had zich in de verwijzingsprocedure voorts nog beroepen op de artikelen 130T en 36 EEG-verdrag. Deze artikelen komen erop neer dat uitzonderingen op voormelde regel mogelijk zijn, indien er dwingende vereisten van milieubescherming dan wel gevaar voor gezondheid of het leven van personen in het geding zijn. In deze zaak werd echter vastgesteld dat de Nederlandse regering de bedoeling had om de rentabiliteit en de kosten van de nationale onderneming te beschermen. Omdat deze bescherming niet van milieuhygiënische, maar van economische aard is, vormt dit geen rechtvaardiging voor een belemmering van het vrije verkeer van afvalstoffen. Ook was in de procedure niet aannemelijk geworden dat vervoer van oliefilters B door de grotere afstand B gevaar voor het leven van personen zou vormen. Evenmin dat dwingende eisen om het milieu te beschermen tot een andere conclusie zouden moeten leiden. Het MJP-GA I had uitsluitend tot doel om de uitvoer te beperken om aan de nationale ondernemingen een bijzonder voordeel toe te kennen en dat oogmerk is in strijd met de hoofdregel die voor nuttig toepasbare stoffen werd geformuleerd.

Antwoord op de tweede vraag

Het Hof stelt voorop dat verplichte afgifte van voor nuttige toepassing bestemde oliefilters aan een nationale onderneming die het uitsluitend recht op verbranding van gevaarlijke afvalstoffen bezit, leidt tot een ongerechtvaardigde bevoordeling van deze onderneming en dat mag niet. Door die verplichting wordt de afzet binnen de Unie beperkt op een wijze die strijdig is met artikel 90 van het verdrag. Dit zou alleen anders zijn wanneer dit gerechtvaardigd zou zijn wegens een algemeen economisch belang, maar dan had Nederland moeten aantonen dat dit doel niet met andere minder vergaande middelen kon worden bereikt. De Nederlandse regering had uitsluitend aangevoerd dat het MJP-GA I ertoe strekte om de kosten van de met de verbranding van gevaarlijk afvalstoffen belaste onderneming te verminderen en dus haar economische levensvatbaarheid te beschermen. Dus deze nationale beschermingsmaatregelen gingen te ver en zouden leiden tot een ongerechtvaardigde machtspositie.

Conclusie

Zeer belangrijk is dat met deze uitspraak het Hof de markt van afvalstoffen volledig opengooit: initiatieven vanuit de recyclingmarkt om internationale handel te bevorderen worden gehonoreerd.. Daarbij mogen geen belemmeringen worden opgeworpen door de nationale Lidstaten. Dit is een belangrijke boodschap voor ieder die het vrij verkeer van afvalstoffen een warm hart toedraagt. Vaak is immers uit kostenefficiënte overwegingen, export of import te prefereren.

Tweede les van deze uitspraak is dat er hele bijzondere redenen moeten zijn om ondernemingen te bevoordelen. Indien het om voor nuttige toepassing bestemde stoffen gaat, is er weinig tot geen aanleiding om zo=n voorkeurspositie te creëren.

De zaak gaat nu weer terug naar de Raad van State. De verwachting is dat deze de weigering van destijds om de exportvergunning af te geven nietig zal verklaren. Die nietigverklaring geeft vervolgens aan het gedupeerde bedrijf het recht om schadevergoeding te claimen. Dat wordt dus de volgende stap.

De uitspraak zal overigens niet veel invloed hebben op het beleid. Na alle kritiek op het im- en exportbeleid van VROM is dit beleid in het MJP-GA II al sterk versoepeld. Mede onder de druk van eerdere uitspraken van de Raad van State is de Minister zelf gaan twijfelen aan de juistheid van het eigen beleid.

Mr B.J.M. Veldhoven
is advocaat en gespecialiseerd in milieurecht met name op het gebied van afvalstoffen.
Postbus 85852, 2508 CN Den Haag
telefoon (070) 365 23 00

e-mail: secretariaat@veldhovenadv.nl

 


© Uitgeverij Noordhoek BV